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编制和实施立法规划 推动新时代地方立法工作高质量发展
更新时间:2024/03/18   来源:中国人大网    关注人数:297

立法是国家的重要政治活动,是党治国理政的重要方式。党的二十大报告指出,“推进科学立法、民主立法、依法立法,统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”,为做好新时代地方立法工作指明了方向、提供了遵循。地方人大编制和实施立法规划,是党加强对立法工作领导的重要体现,是地方人大在立法工作中发挥主导作用的重要抓手,也是吸纳民意、汇集民智的重要过程,对于稳中求进推动新时代地方立法工作高质量发展,全面推进各方面工作法治化水平,在法治轨道上推进中国式现代化地方实践,具有十分重要的意义。

一、深刻认识立法规划在地方立法中的重要作用

立法规划是地方立法工作的“路线图”“施工图”,也是法规起草单位的“任务书”和“责任表”。地方人大常委会编制和实施立法规划,是因需、应时、统筹、有序开展立法的重要举措,可以有效发挥立法的引领、推动、规范、保障作用,推动地方立法质量和效率得到进一步提升。

(一)有利于增强地方立法的系统性

地方立法涉及多个领域、多个部门、多个利益主体,是一项系统工程,必须贯彻系统观念,用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点看待和推进。编制和实施立法规划是系统性思考、统筹谋划和整体推进地方立法工作的重要手段:从党和国家事业发展全局的战略高度编制立法规划,围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署和中国式现代化建设的法治需求,谋划和推进立法工作,是把党的全面领导贯彻落实到地方立法工作中的一个重要举措;跟进国家立法进度编制立法规划,是确保地方性法规与宪法、法律和行政法规保持步调一致、有机衔接,维护国家法制统一的重要方式;编制完善经济社会各领域立法,加强重点领域、新兴领域立法的规划,是推动地方性法规制度不断发展,完善中国特色社会主义法律体系的重要途径。

(二)有利于增强地方立法的整体性

编制立法规划对今后五年立法工作作出顶层设计,把立法作为一个有机联系的统一整体进行统筹谋划。通过编制和实施立法规划,可以有效推动地方立法发挥集成效能:统筹安排经济高质量发展、科技创新、乡村振兴、生态文明、城市管理、社会治理、民生保障等立法项目,一体推进经济社会各领域立法,扩大立法覆盖面,提升各方面工作法治化水平,不断夯实法治基础;促进地方人大常委会从整体上通盘考虑法规之间的关系,将互相关联或者可能存在冲突的立法项目统筹研究,保证法规内部的整体统一和制度之间的相互衔接,防止立法工作中的重复、分散或遗漏;使政府立法与人大立法协同衔接,更好发挥整体优势,并推动政府及时研究和出台配套措施,促进地方立法协调统一、成龙配套。

(三)有利于增强地方立法的协同性

编制和实施立法规划,能够推动实现立法安排上的相互配合、法规制度上的相互契合、法规实施上的相互促进、立法成效上的相得益彰:按照成熟程度安排立法项目,区分轻重缓急统筹立法任务,有计划有节奏有重点地推动地方立法工作,避免眉毛胡子一把抓,实现立法任务与立法资源的协同;坚持从实际出发,更加注重实施性、补充性、探索性,不断提高立法的针对性和可操作性,实现地方性法规与上位法的协同;充分考虑区域治理和区域协同发展的法治需要,共同推动协同立法项目的选题确定和落地实施,实现区域立法的协同;明确责任和任务,统筹推进各个方面、各项进度的协同进行,各有关单位加强立法工作的协调统一,共同推进立法规划实施各项工作,实现地方立法工作的协同。

(四)有利于增强地方立法的时效性

党的二十大报告首次将立法的“时效性”与“系统性、整体性、协同性”并列提出,时效性成为高质量立法的重要要求。编制和实施立法规划,能够更加主动适应改革开放和社会主义现代化建设的需要,推动立法决策与改革发展稳定重大决策相结合,将改革开放和社会主义现代化建设急需的立法项目列入立法规划,对不适应法规的修改或废止及时作出安排,推进地方立法与时俱进,体现时代要求;有助于不断丰富立法形式,对法规的立改废等进行提前谋划、作出相应安排,以选题的精准性、形式的多样性、计划的科学性、规定的可操作性作为基础,提升立法效率,做到应时立、适时改、及时废;可以增强法规起草单位的工作主动性,更好履行立法职责,并推动常委会组成人员、专门委员会和常委会工作机构等围绕立法涉及的重点、难点问题,提前深入开展调研,不断提高立法质量和效率,有效避免立法工作被动等待、等米下锅的情况。

二、编制和实施立法规划需要把握和处理的重大关系

地方人大常委会编制和实施立法规划,应当注意把握和处理好以下八个方面的关系。

(一)守正与创新的关系

守正创新是新时代的鲜明气象,也是习近平新时代中国特色社会主义思想的显著标识。党的领导是社会主义法治最根本的保证。立法规划的守正就是要坚持党的领导,坚持以习近平法治思想为指导,坚持中国特色社会主义制度,把党的领导落实到立法规划工作各方面全过程,从立法项目的确定和法规制度的规定上保证中央和地方党委的要求得到贯彻执行。立法规划还应当创新,做到既不墨守成规、固步自封,也不急于求成、脱离实际,通过积极有效的探索和实践,不断提升立法规划的质量。

(二)衔接与特色的关系

地方人大常委会编制立法规划,应当做好与全国人大常委会立法规划和年度立法计划的衔接,对立法项目和立法工作的内容、进度等,根据法律的制定和修改安排作出前瞻性考虑和适当安排,与国家立法和法治建设进程保持总体一致,确保法制统一。有特色是地方立法的灵魂,是地方立法的生命力所在。地方人大常委会立法规划在做好衔接的同时,还要突出地方特色,着眼于解决本地实际问题和满足改革发展稳定需要,开展创制性立法,在立法项目安排上注重选取“小切口”,保证制定修改的法规立得住、行得通、真管用。

(三)全面与重点的关系

地方人大常委会科学合理编制和实施立法规划,要根据党中央决策部署和地方党委要求,把握新时代立法工作着力点,加强顶层设计,充分考虑各方面立法需求,从完善中国特色社会主义法律体系、衔接法规制度、推进各方面工作法治化的角度,有序安排和推进经济社会各领域的立法项目,做到统筹兼顾,系统推进。同时,也要突出重点,分清轻重缓急,充分发挥立法规划对重要立法项目的推动作用,重点安排条件比较成熟、发展急需且关系大局和群众切身利益,以及重点领域、新兴领域的立法项目,并集中力量抓好组织实施。

(四)主导与协作的关系

发挥人大在立法工作中的主导作用,是党中央提出的明确要求,是宪法赋予人大立法权的必然要求,也是立法法的明确规定。地方人大常委会编制和实施立法规划,要发挥好人大及其常委会在确定立法选题方面的主导作用,同时也要防止“单打独斗”、唱“独角戏”,在党的领导下,发挥好各方面的积极性和主动性,加强协同配合,形成立法工作合力,齐心协力做好立法规划编制和实施各环节工作。

(五)数量与质量的关系

立法规划编制是保证立法质量的初始环节、基础环节。立法资源有限,但立法需求在不断增加的,在确保立法质量的前提下,地方人大在任期内审议通过的法规草案数量有限,这就要求在编制立法规划时,根据实际情况确定立法项目和数量,统筹好审议项目、预备项目和调研项目梯队;在实施立法规划时合理调配立法资源,并通过制定年度立法计划等方式进行细化推动,切实把好质量关,确保制定的每一件法规都经得起历史和实践的检验。

(六)整体与部分的关系

立法规划的编制和实施是立法工作的一个环节,应当放在地方立法工作的整体框架和全过程全链条中考虑、推进。比如,地方性法规和政府规章、其他规范性文件都具有法律效力,在编制立法规划时,要注重发挥好地方性法规和政府规章、其他规范性文件的各自优势,对需要法规调整的关系立法,对适合制定规章、规范性文件的制定规章、规范性文件;对立法规划的编制与实施一体研究、整体谋划,推动高质量完成立法规划项目,不断提高立法规划完成率。

(七)制定与修改的关系

当今社会日新月异,各领域的新情况越来越多,发展变化的节奏越来越快,问题的复杂性越来越高。地方人大常委会编制和实施立法规划,应当坚持立改废释并举,既安排研究制定新的法规,也安排修改、补充、完善已有法规的条文,以适应时代需要、跟上形势发展。

(八)稳定与变动的关系

立法规划是根据当前经济社会发展的现实需求和未来走向,对今后一个时期立法工作作出的总体安排,对于指导和推动地方人大立法工作具有重要作用,应当保持总体确定性和相对稳定性,积极推进落地实施。同时,立法规划又是预期的、前瞻的、指导性的,不是一成不变的,应当保持必要的灵活性和变动性,在实施过程中伴随经济社会发展变化适时进行补充、调整和优化,更好以高质量立法服务、引领和保障地方经济社会高质量发展。

三、天津市人大常委会编制和实施立法规划的实践与探索

目前,地方人大常委会编制立法规划主要有编制五年立法规划、五年立法项目库、区域协同立法规划等形式。从1993年开始,天津市人大常委会探索开展编制和实施立法规划,积累了一些经验。在编制市十八届人大常委会五年立法规划时,还与北京市、河北省人大常委会一起编制了京津冀人大协同立法规划。

(一)工作部署上突出“细”

在立法规划编制工作中坚持党的全面领导,自觉以习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导,按照天津市委和市人大常委会党组要求,确定编制方向,梳理工作思路,细化工作举措,抓好贯彻落实。坚持前瞻性谋划、整体性部署,借鉴其他省区市人大常委会的经验做法,组织研究制定立法规划编制工作计划,明确指导思想和编制原则,对工作启动、项目征集、选项论证、规划公示、修改完善、审议报批等各环节任务作出详细安排,做到有条不紊推进,确保取得实际成效。

(二)项目征集上突出“广”

立法规划的项目领域涉及广泛,编制过程中注重统筹推进高质量发展立法、惠民立法、生态环保立法、弘德立法、社会治理立法、人大自身建设立法、区域协同立法,征集科技创新、经济发展、农业农村、公共卫生、社会保障、文化教育、生态文明等各方面立法项目,加强重点领域、新兴领域立法。同时,采取多种渠道方式,向市委有关部门、市人大各专门委员会和常委会工作机构、市政府有关部门和单位、司法机关以及群团组织等有关方面,以及市人大代表、专家学者、基层立法联系点征集立法规划项目,并通过电视、网络、报刊等形式向全社会公开征集。

(三)项目筛选上突出“准”

准确把握立法重点,把好立法“入口关”。坚持紧扣大局,对照党的二十大和天津市十二次党代会提出的新要求新任务,把准京津冀协同发展、中国式现代化天津实践、高质量发展“十项行动”的法治需求。坚持人民至上,加强兜底性、普惠性立法保障,认真梳理分析常委会执法检查有关法规立改废意见和代表提出的立法议案建议,积极回应群众关切。坚持问题导向,突出地方特色,丰富立法形式,注重“小切口”立法。坚持急用先行、成熟优先,既立足当前,又着眼长远,统筹安排立法规划项目。

(四)听取意见上突出“深”

贯彻和践行全过程人民民主的要求,深入各有关方面,广泛听取意见建议,最大限度凝聚立法共识。立法规划草案形成后,主动征询全国人大常委会法工委对立法规划的意见,并梳理对照京津冀三地人大立法规划草案,与北京市、河北省人大常委会法制工作机构座谈沟通交流,深入听取意见。同时,还多次采取召开座谈会、调研走访、个别交流等方式,面对面征求、零距离倾听市人大代表、有关部门和单位、专家学者、基层立法联系点等的意见建议,并充分吸收采纳到立法规划草案中。

(五)研究论证上突出“专”

多次组织开展专题研究论证,不断提升立法规划针对性、可操作性:跟踪研究全国人大常委会立法规划、年度立法工作计划,做好对上衔接;深入研究分析上届立法规划实施情况,将需要继续推进的立法项目进行结转,做好新旧衔接,保证立法工作连续性;分领域对征集到的立法项目和立法规划项目开展多轮专题论证,做好协调和平衡,推动解决重大问题和分歧;强化京津冀协调立法,深入开展协同立法研究论证,加强与京冀人大沟通联系,结合京津冀人大协同立法规划编制工作,安排协同立法项目。

(六)落实规划上突出“效”

积极推动立法规划落地落实:按照任务、时间、组织、责任四落实要求,切实抓好贯彻实施;严格执行请示报告制度,立法工作中的重大决策、重大事项、重要情况及时向市委请示报告,确保正确政治方向;践行全过程人民民主,健全代表分专题参与立法工作机制,做好法规草案公开征求意见工作,建好用好基层立法联系点,夯实立法民意基础;发挥人大主导作用,坚持立法工作专班、双组长制、重要法规人大牵头起草、提前介入等工作机制;强化组织领导,加大工作力度,形成工作合力,抓好启动部署、年度计划、中期推动、末期收尾等环节工作。

四、做好立法规划工作的思路和建议

党的二十大擎画了全面建成社会主义现代化强国、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图,明确了新时代新征程党和国家事业发展的目标任务。新时代赋予地方立法新的任务,提出新的更高要求。在强国建设、民族复兴的新征程上,地方人大应当编制和实施好立法规划,不断增强地方立法系统性整体性协同性时效性,推动新时代人大立法工作高质量发展,为全面建设社会主义现代化国家提供更加有力的法制保障。

(一)牢牢把握正确政治方向

始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为根本遵循,特别是深入贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,用党的创新理论指导和推动地方立法规划工作。着眼大局、围绕中心、突出重点、注重质量,紧紧围绕地方党委贯彻党中央大政方针的决策部署,聚焦推动高质量发展和中国式现代化地方实践的法治需求,积极做好立法规划编制和实施工作,确保地方立法服从服务于党和国家工作大局,更好助力地方经济社会发展和改革攻坚任务。严格落实请示报告制度,立法规划编制和实施中的重大决策、重大事项、重要情况及时向地方党委请示报告,落实好党委各项工作要求,依法按程序确定立法规划项目,报经地方党委批准后认真抓好贯彻实施。

(二)深入践行全过程人民民主

坚持立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民,紧贴人民群众美好生活对法治建设的呼声期盼,统筹安排民生领域立法,用法治方式保障人民权益、增进民生福祉。深入实际、深入基层、深入群众开展调查研究,广泛征集立法项目,听取意见建议,既征求人大各专门委员会、政府有关部门、有关单位和组织、基层人大等的意见,又听取人大代表、专家学者等的建议,完善向社会公开征集立法规划项目建议的机制,使立法规划更加符合实际、体现民意、有效管用。充分发挥好人大代表作用,扩大代表参与立法规划工作的广度和深度,深入分析、研究采纳代表提出的立法议案和建议。发挥好基层立法联系点“民意直通车”作用,进一步健全立法征集意见工作机制,提升群众直接参与立法工作的积极性和主动性。

(三)充分发挥人大主导作用

加强对立法规划编制工作的主导,完善立法规划编制制度,不断提高立法规划工作规范化水平。加强对立法规划项目立项的主导,完善遴选标准和相关工作机制,把握立法重点,把好立法方向,深入调研分析和研究论证,必要时针对重要领域、重点项目、重点问题开展专题研究论证,科学合理确定立法项目和立法时序。根据形势变化和实际需求,通过年度立法计划或专项立法计划,对立法规划进行动态调整。加强对立法规划实施的主导,召开立法工作会议,部署立法规划实施各项任务,同时把好确定年度审议项目、起草、审议等环节,加强与“一府一委两院”的协同配合,凝聚立法共识,形成工作合力。加强对立法规划的总结,深入分析研究编制和实施情况,总结成功经验,提升工作水平。

(四)抓住立法质量这个关键

准确把握立法权限,拟列入立法规划的项目,应属于地方人大的权限范围,避免越权立法。强化问题意识,坚持从实际出发,突出地方特色,深入开展调研,找准需要立法解决的问题,使立法能够准确反映经济社会发展趋势。强化实施性立法和创制性立法,按照法制统一的宪法原则和完善中国特色社会主义法律体系的要求,做好与法律、行政法规相配套的实施性立法;同时,深入研究和把握实现高质量发展对地方立法的需求,优先安排体现本地特点和急需的创制性立法项目,更好发挥地方立法实施性、补充性、探索性功能。适应区域治理和一体化发展需要,强化沟通协调,深入调查研究,统筹安排协同立法项目,编制好地方人大协同立法规划,不断推进立法协同向纵深发展。丰富地方立法形式,坚持立改废释并举、“大块头”和“小切口”并重,综合运用决定、办法、规定、条例等形式,不断提高地方立法的针对性、精准度和实效性。

(五)用好系统观念推动工作

注重统筹兼顾,适应全面推进各方面工作法治化的需求,立法规划既安排经济社会各领域法规项目,又加强重点领域、新兴领域立法,不断推进完善地方性法规制度体系。强化综合协调,做好与全国人大常委会立法规划计划、上一届常委会立法规划计划的衔接,注重运用法规清理成果,深入研究听取审议专项工作报告、执法检查、专题调研等提出的法规制定或修改建议,充分考虑立法时机、立法力量、立法数量和质量等因素,做好立法规划项目安排。把握好地方性法规与法律、行政法规以及政府规章、其他规范性文件的关系,处理好地方性法规之间的关系,统筹安排审议项目、预备项目和调研项目,不断提高立法规划编制质量。处理好立法规划与立法计划的关系,在立法规划框架内制定年度立法计划和专项立法计划,通过立法计划落实推动规划落地。


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