让“民告官”能见官成常态

——贵州省铜仁市人大督促行政机关负责人出庭应诉实践

党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，明确了推进依法治国是涉及各领域、各方面的一项政治任务。建设法治国家的关键在于依法行政，而实践中依法行政很大程度上决定于各级行政机关负责人。2015年5月1日实施的新修订的《行政诉讼法》将行政机关负责人出庭应诉作为基本诉讼制度，党中央国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020）》也对被诉行政机关负责人出庭应诉作了明文规定。对此，铜仁市人大常委会高度重视，主动作为，坚持从理念先行、跟踪督促、考核约束三个方面狠抓落实。四年多来，成效明显，推进行政机关负责人出庭应诉工作多次得到省人大相关领导充分肯定。主要做法是：

一、理念先行，抓关键少数督促出庭应诉

法治铜仁重在厉行法治，法治建设重在关键少数。铜仁市人大常委会历来重视行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉工作，紧紧抓住领导干部这个“关键少数”，找准依法行政的“牛鼻子”，着力发挥依法治市督促功能。

深入调研找症结。早在2014年，铜仁市人大常委会通过大量实践考证发现，行政诉讼中存在代理人员不熟悉具体行政执法业务，行政机关负责人又不出庭应诉，导致案件难以让原告信服的问题。国家、省市级层面也未切实可行的理论与实践参考。针对上述问题，该市人大深入分析原因，提出将督促行政机关负责人出庭应诉作为促进依法治市的重要抓手，标志着行政机关负责人出庭应诉工作正式纳入人大监督内容。2015年，铜仁市人大常委会将听取和审议市中级人民法院行政审判工作情况列入议题计划，成立以分管副主任为组长的调研组，通过查阅卷宗、庭审观摩、听取汇报、开展座谈等形式深入调研发现，该市行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉率仅为2.1%，远远低于全省17%的平均水平，同时存在出庭应诉率区域、部门之间不平衡、“出庭不出声”等问题。

专题审议配良方。2015年12月29 日，铜仁市一届人大常委会第二十九次会议听取和审议了市中级人民法院《关于全市法院行政审判工作情况的报告》，形成了《关于对市中级人民法院行政审判工作情况的报告的审议意见》（以下简称《意见》）交铜仁市市中级人民法院办理。《意见》明确指出：“建立监督制约机制，实行行政机关负责人出庭应诉和行政违法通报制度，促进依法行政”。彰显了铜仁市人大对行政机关负责人出庭应诉工作的重视和推进依法行政的决心。

积极汇报获支持。为引起市委的高度重视，该市人大常委会专门向市委呈报《关于行政审判工作情况的调研报告》，并对全市行政机关负责人出庭应诉情况进行梳理总结，向市委相关领导汇报，建议市委将行政机关负责人出庭应诉纳入全市依法行政工作内容，实行绩效目标考核制度。同时，要求市人民政府及时出台行政机关负责人出庭应诉制度及相关配套措施。市委市政府高度重视人大常委会建议意见，2016年，市委将行政机关负责人出庭应诉工作纳入年度绩效目标考核内容，2017年，市人民政府在《贵州省行政机关应诉办法》出台后，及时制定了《铜仁市行政机关主要负责人出庭应诉制度》，各区县也相继出台了相关配套措施。

二、凝心聚力，以勇于担当精神持续发力

为促使行政应诉工作有效运行，铜仁市人大常委会打出了一套人大、法院与依法治市办的良性互动的组合拳，进一步助推行政机关负责人出庭应诉工作。

全年持续跟踪监督。年初定方案，将督促行政机关负责人出庭应诉工作作为普法依法治理督促工作的重中之重，明确专人负责与市中级人民法院行政审判庭做好工作对接，确保工作不断章、不脱节。年中有动作，适时听取市中级人民法院关于行政机关负责人出庭应诉情况的报告，为推进出庭应诉工作撑腰打气，要求人民法院深化思想认识，积极与行政机关沟通交流，努力提升出庭应诉率。年末有总结，向主任会议汇报全年全市行政机关负责人出庭应诉情况，并作为专委会工作报告内容向人民代表大会书面报告。

两级人大联动监督。每月5日前，要求市中级人民法院就本月全市两级法院行政案件开庭排期表及开庭传票复印件报送市人大监察和司法委（内务司法民族宗教外事侨务委），市人大监察和司法委扎实做好行政机关负责人出庭应诉督促工作，从开庭时间、开庭地点等方面以电话形式作重点交代说明，督促市人民政府或市直部门按时出庭应诉；对区县人民政府或区县部门为被告的行政案件，分发至被告所在地的各区县人大法工委或内司委，提出指导意见，并要求反馈督促结果。月末再对全市两级法院出庭应诉情况就行汇总分析，提出监督意见。

组织代表观摩庭审。每年“12.4”宪法活动周将市人大代表旁听行政机关负责人出庭应诉活动作为助推行政机关负责人出庭应诉的一个重要内容，并要求各区县人大参照执行。旁听评审会上，人大代表分别从行政机关负责人对案情熟不熟悉、出庭是否出声、出庭效果是否明显等进行客观评价，以便行政机关全面了解出庭效果，不断提升负责人出庭应诉能力。

三、建立机制，以考核通报形式督促问效

为强化监督实效，市人大常委会坚持以量化考核正向助推与通报批评反向倒逼方式相结合，努力提升行政机关负责人出庭应诉率。

科学量化考评。每年年初，牵头组织市中级人民法院、依法治市办、市政府法制办相关负责人召开座谈会，就行机关负责人出庭应诉考核指标存在的问题和不足进行修改完善，科学设定考核分值，确定年度出庭应诉目标，明确一审程序、二审程序行政案件行政机关负责人出庭的具体要求，由依法治市办作为依法治市考核内容报市绩效办汇总，印发至被考核单位或部门。年终，由市中级人民法院向市绩效办报送全年出庭应诉台账作为评分依据。同时，实行分级考核，要求各区县人大及时建议各区县人民政府将行政机关负责人出庭应诉工作纳入绩效考核范畴。

半年通报制度。每年6月，根据市中级人民法院提供的数据，市人大监察和司法委对全市行政机关负责人半年出庭应诉情况进行统计分析，形成情况通报，以依法治市办名义进行全市通报。同时，就未能出庭应诉的行政机关，要求其负责人向所在地人大监察和司法委说明具体原因，倒逼行政机关负责人从“要我出庭”到“我要出庭”、“出庭为应付”到“出庭为公务”的转变，推动行政机关负责人出庭应诉常态化。

会议通报制度。年度人民代表大会分团审议期间，市人大常委会根据市中级人民法院年度应诉台账，就全市年度未出庭应诉的行政机关、案件数量，按照行政区域分类分别送各区县书记、区（县）长、人大常委会主任，从而引起各区县党委政府领导的高度重视。

从实践来看，通过连续三年的跟踪督促，铜仁市行政机关负责人出庭应诉工作取得了明显成效，行政机关负责人出庭应诉率逐年提升，从2015年的2.4%，到2016年21.2%，到2017年72.1%，再到2018年84.7%，连续两年位居全省第一位。“告官不见官”现象得到明显改善，在“官”与“民”之间搭建了平等沟通的平台，有效化解了纠纷矛盾，有力促进了“关键少数”对行政执法工作的重视，依法行政意识得到明显提升。

下一步，铜仁市人大常委会将进一步发挥普法依法治理督促作用，从以下三方面继续推动行政机关负责人出庭应诉工作:一是督促全市各级行政机关将行政应诉工作纳入机关年度重点工作安排，与行政执法工作同部署、同落实、同考核。二是邀请人大代表、政协委员参加旁听庭审的活动，增进人大代表、政协委员对法院工作的理解和支持，优化外部司法环境，树立司法权威。三是对人民法院发出书面出庭建议书仍不出庭应诉的行政机关负责人，将严格按照最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释之规定，根据司法建议依法启动约谈程序，使行政机关负责人出庭应诉工作走向规范化。